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Obiettori di coscienza possono partecipazione al concorso di polizia municipale
TAR Toscana, sez. II -
Sentenza n° 8 del 15 gennaio 2007
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA
- II^ SEZIONE -
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso n. 422/02 proposto da P. A., rappresentato e difeso dall’avv. Marino
Bianco, nel cui studio in X. è domiciliato in Via Nazionale n. 57 (già in Via
Santa Reparata n. 40);
contro
- il COMUNE DI X., in persona del Sindaco pro tempore, nonché del dirigente
della Direzione Organizzazione, quanto a quest’ultimo, - su delega del Sindaco –
rappresentato e difeso dall’avv. Sergio Peruzzi e dall’avv. Alessandra
Cappelletti, domiciliato a Piazza della Signoria (Palazzo Vecchio);
e nei confronti di:
- V. M., non costituitosi in giudizio;
per l‘annullamento, previa sospensione
della determinazione dirigenziale 28.12.2001 n. 17465 (comunicata con nota
9.1.2002 n. 256) con la quale il dirigente della Direzione organizzazione ha
preso atto che il ricorrente, vincitore del concorso pubblico a 50 posti di
agente di Polizia Municipale del Comune di X., non aveva i requisiti di accesso
richiesti dal bando, disponendo di non procedere alla sua assunzione, della
determinazione –dirigenziale 28.12.2001 n. 17478, per quanto occorrer possa, con
cui è stata disposta l’assunzione di 110 agenti di Polizia Municipale nonché del
bando del concorso in questione, approvato con determinazioni dirigenziali
12.10.2000 n. 10178 e 1.6.2001 n. 6586, in quanto occorra, in parte qua per i
punti 5 e 9 dell’art. 3 e di tutti gli atti connessi;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di X.;
Viste le memorie difensive presentate dalle parti;
Vista l’ordinanza cautelare 12.3.2002 n. 336 con cui questa Sezione ha respinto
l’istanza di sospensione;
Vista l’ordinanza istruttoria 2.3.2006 n. 1139 con cui questa Sezione ha
disposto l’acquisizione di ulteriore documentazione;
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore designato il Cons. Lydia Ada Orsola Spiezia;
Uditi, alla pubblica udienza del 13 luglio 2006, gli avv.ti Marino Bianco e
Sergio Peruzzi;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
FATTO E DIRITTO
Con determinazione dirigenziale 12.10.2000 n. 10178 il Comune di X. indisse il
Corso-concorso pubblico per la copertura di 50 posti nel profilo di Agente di
Polizia Municipale (Cat. C), cui partecipò il signor P. A. collocandosi al 3°
posto della graduatoria approvata con determinazione dirigenziale – Direz.
Organizz. 28.12.2001 n. 17399; determinazione che, nel dare atto della validità
triennale della graduatoria, disponeva (prima della stipula del contratto di
lavoro) una “ulteriore verifica del possesso dei requisiti d’accesso dichiarati
dai candidati nella domanda di concorso”.
A seguito di tale verifica con determinazione dirigenziale 28.12.2001 n. 17465
(in pari data rispetto all’approvazione degli atti del concorso) il Comune di
X., avendo rilevato che il sig. P. aveva prestato servizio civile come obiettore
di coscienza e, quindi, aveva un impedimento al porto ed all’uso dell’arma in
dotazione della Polizia Municipale, stabiliva di non procedere alla sua
assunzione in servizio per mancanza di uno dei requisiti al concorso.
Avverso la determinazione di esclusione dalla graduatoria, unitamente a quella
in pari data n. 17478 con cui, invece, il Comune ha disposto l’assunzione di 110
Agenti di Polizia Municipale attingendo a quella graduatoria, nonché, ove
occorra, le specifiche disposizioni del bando, art. 3 punto 5 e 9, relative ai
requisiti di ammissione al concorso, l’interessato ha proposto il ricorso in
epigrafe, chiedendone l’annullamento, previa sospensione, per i seguenti motivi:
A) quanto alle determinazioni dirigenziali n. 17465/2001 e n. 17478/2001.
A.1. Violazione del bando di concorso e del principio di imparzialità e buon
andamento, anche sotto il profilo della chiarezza e trasparenza nonché della
legge n. 230/1998; eccesso di potere per travisamento e difetto di motivazione,
nonché illegittimità derivata della determinazione dirig. N. 17478/2001.
Ad avviso del ricorrente, infatti, la determinazione dirigenziale che esclude
dalla graduatoria e dall’assunzione il ricorrente non indicherebbe le norme di
legge che gli impediscono il porto e l’uso dell’arma, ma richiama l’art. 15
comma 7 della legge 8.7.1998 n 230 sul servizio civile (sostitutivo di quello
militare), mentre il bando di concorso per i requisiti di accesso faceva
riferimento soltanto al Regolamento Comunale per l’armamento del Corpo di
Polizia Municipale e, quindi, non avrebbe previsto l’impossibilità di accesso al
concorso da parte degli obiettori di coscienza.
A.2 Con traddittorietà con precedente provvedimento, eccesso di potere e carenza
di motivazione specifica per gli atti di autotutela, nonché violazione delle
norme sul giusto procedimento e dei principi di buon andamento e di non
aggravamento, violazione dell’art. 7 legge n. 241/1990 ed illegittimità derivata
della connessa determinazione dirig. n. 17478/2001.
L’esclusione del ricorrente dalla graduatoria e dall’assunzione costituirebbe un
vero e proprio atto di autotutela per il quale, però, difetterebbe la richiesta
motivazione circa la sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale
all’annullamento dell’atto illegittimo; erroneamente, quindi, il Comune avrebbe
qualificato come “errore materiale” l’ammissione del ricorrente al
corso-concorso; infine sarebbe mancato qualsiasi avviso di avvio del
procedimento di annullamento de quo nei suoi confronti.
B. Quanto al bando del corso-concorso, art. 3 punti 9 e 5.
B.1 Genericità ed indeterminatezza, ed eccesso di potere per travisamento ed
irragionevolezza nonché violazione del Regolamento del Comune di X. per
l’armamento della Polizia Municipale (delibera 12.1.1998 n. 48), della legge
7.3.1986 n. 65, della legge 8.7.1998 n. 230 e dei principi di imparzialità e
buon andamento nonché illegittimità derivata delle determinaz.dirig. n. 17465 e
n. 17478 del 28.12.2001.
Il bando del corso-concorso, ad avviso del ricorrente, non contemplerebbe il
divieto di partecipazione degli obiettori di coscienza, ma le prescrizioni del
punto 9 art. 3 del bando – ove avessero portata preclusiva-sarebbero comunque
illegittime per violazione dello stesso Regolamento comunale per la disciplina
dell’armamento del Corpo di Polizia Municipale sotto il profilo del travisamento
e dell’erroneo presupposto nonché della legge quadro sull’ordinamento di Polizia
Municipale 7.3.1986 n. 65, che non assimila automaticamente l’attività
dell’agente di Polizia Municipale a quella dell’agente di Pubblica sicurezza ed,
infine, anche della vigente legge sull’obiezione di coscienza n. 230/1998, art.
15, poiché le funzioni di agente della Polizia Municipale non comportano di per
se stesse l’uso delle armi.
Infine il ricorrente, insistendo sulla equivocità delle prescrizioni del bando
che avrebbero impedito l’ammissione al corso concorso di coloro che avessero
prestato servizio civile, ha rilevato che soltanto l’esito negativo della
procedura concorsuale ha fatto sorgere il suo interesse concreto ed attuale
all’impugnazione del bando medesimo per gli esposti profili; pertanto le
correlate censure sarebbero chiaramente tempestive.
1.1. Si è costituito in giudizio il Comune di X., che ha eccepito la tardività
delle censure formulate avverso il bando di concorso e l’inammissibilità di
quelle avverso la determinazione di esclusione dalla graduatoria in quanto atto
meramente esecutivo del bando stesso; nel merito, poi, ha chiesto il rigetto del
ricorso.
Con ordinanza 12.3.2002 n. 336 questa Sezione respinse l’istanza di sospensione
dei provvedimenti impugnati.
Con memoria difensiva del febbraio 2006 il ricorrente, insistendo per
l’accoglimento del ricorso, ha, inoltre, fatto presente che – nelle more del
giudizio – il Consiglio Comunale con delibera 16.6.2003 n. 347 aveva approvato
una modifica al Regolamento Comunale per l’armamento della Polizia municipale,
art. 4, che espressamente contemplava la previsione dell’impiego degli
agenti-obiettori “in servizi compatibili con tale posizione”; si ricordava, poi,
che nel frattempo dal gennaio 2005 era stata anche abolita la leva obbligatoria
militare con la conseguente eliminazione della occasione che più frequentemente
portava a formulare l’obiezione di coscienza.
Con memoria difensiva sempre del febbraio 2006 il Comune di X., preliminarmente
illustrata in maniera più articolata l’eccezione di tardiva impugnazione del
bando di concorso, nel merito ha confermato la richiesta di rigetto del ricorso;
poi ha ridepositato una relazione della direzione organizzazione e altra
documentazione.
Con successiva ordinanza istruttoria n. 1139/2006 è stata disposta
l’acquisizione della copia della domanda di partecipazione al concorso
presentata dal ricorrente, ponendo tale incombente a carico del Comune di X. che
ha provveduto con nota 20 aprile 2006.
Nell’imminenza della trattazione della causa con ulteriore memoria il ricorrente
ha insistito per l’accoglimento del ricorso.
Alla pubblica udienza del 13 luglio 2006, uditi i difensori presenti per le
parti, la causa è passata in decisione.
2. Quanto sopra premesso in fatto, in diritto la controversia concerne
principalmente la dedotta illegittimità del provvedimento con cui il ricorrente,
inserito al 3° posto in graduatoria del corso-concorso per 50 posti di agente di
polizia municipale presso il Comune di X., è stato poi escluso dal concorso (in
quanto obiettore di coscienza), nonché del bando del concorso medesimo, in parte
qua, limitatamente alla clausola dell’art. 3, punto 9, relativa all’assenza di
situazioni personali preclusive del porto e dell’uso dell’arma “in dotazione
obbligatoria a tutti gli appartenenti alla Polizia municipale”.
Comunque in via preliminare va esaminata l’eccezione di tardività
dell’impugnazione del bando (effettuata soltanto all’esito delle prove
concorsuali il 22.2.2002), nonché di inammissibilità delle censure formulate
avverso il provvedimento di esclusione in quanto atto meramente esecutivo del
bando stesso.
L’eccezione non appare condivisibile.
Invero la fattispecie all’esame presenta dei tratti peculiari per cui all’epoca
di pubblicazione del bando non era configurabile in capo al ricorrente
l’interesse ad impugnarlo.
Infatti, in primo luogo, il candidato P. è stato regolarmente ammesso al
concorso con la determinazione dirigenziale 8.8.2001 n. 9681, allegato 2, numero
progressivo 1.896 nell’elenco di quelli (2111) “in possesso dei requisiti
previsti per l’ammissione al corso-concorso”, mentre, sotto altro profilo, il
candidato medesimo ha dichiarato nella domanda di partecipazione di non avere
impedimenti personali che limitassero il porto e l’uso dell’arma in dotazione
obbligatoria.
Pertanto l’interesse del ricorrente all’impugnazione del bando è chiaramente
sopravvenuto durante lo svolgimento della procedura concorsuale e cioè soltanto
a seguito della esclusione dalla graduatoria dei vincitori (disposta con la
determinazione dirigenziale 28.12.2001 n. 17465) a causa della asserita mancanza
dei requisiti d’accesso al concorso medesimo.
2.1. Nel merito il ricorso appare fondato con specifico riferimento alla
violazione dell’obbligo di avviso di avvio di procedimento di cui alla legge n.
241/1990, art. 7, ed alla dedotta illegittimità derivata, nonché quanto all’art.
3 punto 9 del bando, con riferimento alla falsa applicazione della legge
8.7.1998 n. 230, art. 15, della legge 7.3.1986 n. 65 e del Regolamento del
Comune di X. per la disciplina dell’armamento del Corpo di Polizia Municipale.
Come si è sopra accennato, il provvedimento di esclusione è stato motivato con
riferimento all’art. 15 della legge 8.7.1998 n. 230 in materia di obiezione di
coscienza che vieta a coloro che hanno prestato il servizio civile (gli
obiettori) “di partecipare ai concorsi per l’arruolamento nelle forze armate,
nell’arma dei Carabinieri, nel Corpo della Guardia di Finanza, nella Polizia di
Stato nel Corpo di Polizia penitenziaria e nel Corpo Forestale dello Stato o per
qualsiasi altro impiego che comporti l’uso delle armi”.
In realtà, invece, la suddetta preclusione, come la giurisprudenza ha avuto modo
di precisare (vedi ex multis C.G.A. 12.6.2003 n. 240 nonché parere C.d.S., III,
25.3.2003 n. 964), non risulta applicabile anche ai concorsi di assunzione nella
Polizia Municipale comunale poiché, ai sensi della legge quadro sull’ordinamento
della polizia municipale 7.3.1986 n. 65, art. 5, il personale di polizia
municipale è abilitato a svolgere anche funzioni ausiliari di pubblica sicurezza
soltanto previo conferimento da parte del competente Prefetto della qualità di
agente di pubblica sicurezza; conferimento condizionato all’accertamento di
specifi requisiti indicati nel medesimo art. 5 il cui venir meno comporta la
perdita della suddetta qualità da disporsi con apposito provvedimento del
Prefetto; lo stesso art. 5 citato, al comma 5, prevede che gli addetti al
servizio di polizia municipale ai quali è conferita la qualità di agente di
pubblica sicurezza possono portare anche fuori dal servizio le armi di cui
“possono essere dotati in relazione al tipo di servizio nei termini e modalità
previsti dai rispettivi regolamenti”.
Con decreto del Ministero dell’Interno 4.3.1987 n. 145 (Norme concernenti
l’armamento degli appartenenti alla polizia municipale ai quali è conferita la
qualità di agente di pubblica sicurezza) è stato previsto (art.2) il rinvio ai
regolamenti comunali per determinare “i servizi di polizia municipale per i
quali gli addetti in possesso della qualità di agente di pubblica sicurezza
portano, senza licenza, le armi di cui sono dotati, nonché i termini e le
modalità del servizio prestato con armi”; infine, in attuazione del suddetto
decreto ministeriale, con il regolamento comunale (approvato – nel testo vigente
– con delibera consiliare 12.1.1998 n. 48) il Comune di X. disciplinò
l’armamento del proprio Corpo di Polizia Municipale, stabilendo (art. 1) che i
servizi prestati con armi possono essere eseguiti solo dagli appartenenti al
Corpo che siano in possesso della qualità di agenti di pubblica sicurezza;
2.2. Dall’illustrato quadro normativo emerge, quindi, che lo status di agente di
pubblica sicurezza costituisce una prerogativa accessoria ed eventuale
(acquisibile solo a seguito di specifico procedimento di competenza del
Prefetto) delle funzioni di servizio dell’agente di Polizia Municipale e che
l’arma non è in ordinaria “dotazione obbligatoria” degli agenti di Polizia
Municipale, poiché solo quelli in possesso della qualità di agente di pubblica
sicurezza posso eseguire i servizi prestati con armi (vedi art. 1 Regolamento
Comune di X. per l’armamento del Corpo di Polizia Municipale).
Conseguentemente risulta illegittima per violazione delle riportate fonti
normative (legislative e regolamentari) e del principio di trasparenza nonché
per travisamento (terzo motivo) la prescrizione del bando di concorso che, dando
per presupposta la dotazione obbligatoria dell’arma per tutti gli appartenenti
alla Polizia municipale ai sensi del vigente regolamento comunale sull’armamento
della medesima, ha previsto all’art. 3, punto 9 (tra i requisiti per
l’ammissione al corso concorso per agenti) che i candidati non avessero
impedimenti al porto ed uso di armi “derivanti da norme di legge o regolamento
ovvero da scelte personali”.
2.3. Parallelamente la determinazione dirigenziale n. 17465/2001 di esclusione
del ricorrente dal concorso risulta illegittima non solo per illegittimità
derivata da quella dell’art. 3, p. 9, del bando, ma in via autonoma anche per
falsa applicazione della legge 8.7.1998 n . 230, art. 15 (primo motivo) e per
violazione della legge n. 241/1990, art. 7.
Infatti, come si è detto, le funzioni appartenenti alla Polizia municipale di
per se stesse non rientrano tra quelli che comportano l’uso di armi e, quindi,
la partecipazione al concorso per tale impiego non rientra nell’ambito dello
specifico divieto disposto dalla suddetta disposizione legislativa nei confronti
degli obiettori di coscienza ammessi a prestare servizio civile; inoltre, per
generale canone ermeneutico, le prescrizioni normative limitative della sfera
giuridica del privato vanno interpretate ristrittivamente per l’evidente
esigenza di garantire non solo la certezza del diritto, ma anche l’osservanza
dei diritti fondamentali della persona riconosciuti a livello costituzionale.
2.3.1. Comunque, anche se la verifica “ulteriore” del possesso dei requisiti
d’accesso al concorso era prevista nella stessa delibera 28.12.2001 n. 17399 di
approvazione della graduatoria di merito cionondimeno l’amministrazione
procedente (in osservanza dell’obbligo di avviso di avvio del procedimento ai
sensi dell’art. 7 legge n. 241/1990), avrebbe dovuto, comunque, comunicare al
concorrente – vincitore che non avrebbe proceduto alla conseguente assunzione in
servizio, avendo rilevato che l’ammissione al concorso in realtà sarebbe
avvenuta “errore materiale”.
Invece illegittimamente il candidato non è stato posto in grado né di fornire le
proprie controdeduzioni in ordine ai pretesi effetti preclusivi derivanti dalla
propria posizione di obiettore, che (all’epoca del concorso) svolgeva il
servizio civile, né tanto meno di partecipare al seguito del procedimento con
cui il Comune di X., escluso il ricorrente dalla graduatoria (unitamente ad
altro candidato), con determinazione dirigenziale 17478 del 28.12.2001 ha deciso
di procedere all’assunzione non solo dei 50 originari vincitori bensì di 112
unità di personale (attingendoli dalla stessa graduatoria avendo deciso di
procedere alla copertura anche di altri 40 posti nel profilo di agente di
Polizia Municipale resisi disponibili nelle more dello svolgimento del concorso
in questione).
2.4. Va, infine, rilevato che la dichiarata illegittimità della esclusione del
ricorrente dalla graduatoria (3° posto) comporta di necessità in via derivata
l’invalidità in parte qua anche della determinazione 17478/2001 limitatamente
alla parte in cui ha coperto con altro candidato uno dei 112 posti vacanti per
il quale, invece, il ricorrente aveva titolo ad essere assunto.
2.5. Infine, per completezza del quadro regolamentare ed organizzativo relativo
al Servizio di Polizia Municipale del Comune di X., il collegio fa presente che
– nelle more del giudizio – con delibera 16.6.2003 n. 347 il Consiglio Comunale
ha apportato alcune modifiche al citato Regolamento per la disciplina
dell’armamento del Corpo di polizia Municipale, prevedendo – tra l’altro – nel
nuovo testo dell’art. 4 che “gli obiettori di coscienza eventualmente presenti
nel Corpo della Polizia Municipale saranno impiegati, nel rispetto del presente
regolamento, secondo le disposizioni del Comando in servizi compatibili con tale
posizione di obiettore” (comma 2) e precisando (comma 7) che ogni appartenente
al Corpo non dotato dell’arma “non può essere adibito ai servizi di guardia
armata a sedi o palazzi, né a quelli di pronto intervento a bordo di veicoli,
con esclusione degli altri servizi ordinari ovvero di viabilità e rilievo di
incidenti stradali, effettuati anche in orario notturno”.
Pertanto, nell’attuale quadro regolamentare comunale, lo svolgimento del
servizio di agente di Polizia Municipale da parte del ricorrente, quanto allo
status di obiettore di coscienza, avverrebbe in presenza di specifiche
indicazioni normative volte a garantire sia la piena efficienza sia la
compatibilità con la pregressa dichiarazione di obiezione di coscienza.
3. Concludendo, assorbita ogni altra censura o profilo di censura per economia
di mezzi e preliminarmente respinta l’eccezione di tardiva impugnazione del
bando, nel merito di ricorso va accolto e, per l’effetto, vanno annullate (per
quanto riguarda il ricorrente) le determinazioni dirigenziali n.17465 e n. 17478
entrambe del 28.12.2001, nonché il bando del corso-concorso in questione
limitatamente al punto 9 dell’art. 3 nei sensi sopra illustrati (e cioè con
riferimento all’asserito presupposto che l’arma è in dotazione obbligatoria a
tutti gli appartenenti alla Polizia Municipale ai sensi del Regolamento del
Comune di X. per la disciplina dell’armamento del Corpo di Polizia Municipale
nel testo vigente nel 2001) con il conseguente obbligo del Comune di X. di
assumere ogni iniziativa idonea a dare esecuzione alla presente sentenza.
Quanto alle spese di lite il Collegio ritiene che sussistono giusti motivi per
compensarle in considerazione delle incertezze che per lungo tempo sono state
connesse alla individuazione delle preclusioni derivanti in più campi
dell’attività lavorativa dalla dichiarazione di obiezione di coscienza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione II^, accoglie il
ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla in parte qua le determinazioni
dirigenziali n. 17465 e n. 17478 entrambe del 28.12.2001, nonché il bando del
corso-concorso in epigrafe meglio indicato quanto all’art. 3, punto 9, nei sensi
e limiti illustrati in motivazione.
Oneri di lite compensati tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze, il 13 luglio 2006, dal Tribunale Amministrativo
Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:
Giuseppe PETRUZZELLI - Presidente
Lydia Ada Orsola SPIEZIA - Consigliere, est.
Roberto PUPILELLA - Consigliere
F.to Giuseppe Petruzzelli
F.to Lydia Ada Orsola Spiezia
F.to Silvana Nannucci - Segretario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 15 GENNAIO 2007
FIRENZE, lì 15 GENNAIO 2007
Il Direttore della Segreteria
F.to Silvana Nannucci