La competenza degli Ausiliari del traffico

di Caterina Di Marzio - Federico Bortoli (pubblicato su "La Rivista Amministrativa della Repubblica Italiana", fasc. n. 12 del 1999)

Un'attenta disamina dei provvedimenti legislativi e giurisprudenziali concernenti la figura dell'ausiliario del traffico non può prescindere da alcune considerazioni preliminari sul ruolo attualmente rivestito dagli Enti locali nell'ambito della politica statuale e sul processo di semplificazione dei procedimenti amministrativi. Pertanto, effettuata una breve premessa in merito alle leggi 8 giugno 1990 n. 142 e 15 maggio 1997 n. 127 (Bassanini bis), si procederà all'esame specifico dell'art. 17, commi 132 e 133, della Bassanini bis e, dopo aver segnalato, a titolo esemplificativo, l'esperienza del Comune di Roma, saranno riportate le principali pronunce giurisprudenziali sulle funzioni dell'ausiliario del traffico e sulla connessa riconoscibilità a tale figura della qualifica di pubblico ufficiale. Infine saranno individuate le soluzioni legislative contenute nel Decreto Legge n. 391 del 2 novembre 1999 e nell'art. 68 della Legge Finanziaria relativa all'anno 2000.

1. I principi guida delle funzioni proprie degli enti locali: le leggi 8 giugno 1990 n. 142 e 25 maggio 1997 n. 127.

La Legge 8 giugno 1990 n. 142, nel conferire ai comuni il potere gestionale dei servizi sociali, dell'utilizzazione del territorio e dell'assetto economico ha finalmente determinato il concreto riconoscimento della loro autonomia politica. Il potere rappresentativo nei confronti di una collettività è, infatti, strettamente correlato alla libertà di determinazione delle politiche sociali: governare il proprio territorio implica necessariamente la facoltà di scegliere le modalità ottimali per l'impiego delle proprie risorse.
Atteso ciò, ai Comuni è stata quindi conferita la possibilità di avvalersi di "forme" diverse, scelte alla luce delle diverse esigenze, per l'amministrazione dei servizi pubblici, le quali nell'art. 22, comma 3, della Legge 142/90 sono distinte:

a. in economia, utilizzata allorché, per le modeste dimensioni o per le caratteristiche del servizio, non sia opportuno costituire una istituzione o una azienda;

b. in concessione a terzi, utilizzata quando sussistano ragioni tecniche, economiche e di opportunità sociale;

c. in azienda speciale, utilizzata per la gestione di più servizi sociali senza rilevanza imprenditoriale;

d. in istituzione, utilizzata per l'esercizio di servizi sociali senza rilevanza imprenditoriale;

e. in società per azioni a prevalente capitale pubblico locale, utilizzata qualora si renda opportuna in relazione alla natura del servizio da erogare, la partecipazione di altri soggetti pubblici o privati2.

I suddetti principi guida di cui alla Legge 142/90 sono stati ripresi dalla Legge 15 marzo 1997, n. 59 recante "Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa", con cui è stato previsto il trasferimento agli enti medesimi di tutte le funzioni ed i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi ed alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità. Per rendere operativo il decentramento, il Governo è stato delegato ad emanare uno o più decreti legislativi nel rispetto dei principi di sussidiarietà, di efficienza ed economicità avuto riguardo altresì alle dimensioni territoriali, associative ed organizzative dell'ente locale di riferimento.
L'autonomia dei comuni è stata ulteriormente ampliata dalla Legge 127/97 che ha disposto misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e controllo, riservando al Governo l'adozione di provvedimenti atti a semplificare le norme sulla procedura e sulla documentazione amministrativa. In particolare, la Legge ha indicato la necessità di:

· eliminare o ridurre la certificazione richiesta ai soggetti interessati all'adozione di provvedimenti amministrativi;

· ampliare le categorie di stati, fatti, qualità personali comprovabili con dichiarazioni sostitutive di certificazioni;

· evitare oneri o ritardi nell'adozione di un provvedimento amministrativo;

· indicare esplicitamente le norme abrogate.

2. Introduzione della figura dell'ausiliario del traffico

Prima di entrare nel merito della disposizione normativa di cui all'art. 17 della Legge Bassanini bis, è opportuno soffermare l'attenzione sulla figura dell'ausiliario del traffico alla luce dell'art. 12 del Codice della Strada (D. Lgs. N. 285 del 30 aprile 1992) e da questo, per la prima volta, introdotta. Difatti l'art. 12, comma 3, C.d.S. dispone che, accanto ai soggetti contemplati per l'espletamento dei servizi di polizia stradale: "la prevenzione e l'accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale e la tutela ed il controllo sull'uso delle strade possono essere effettuati, previo superamento di un esame di qualificazione secondo quanto stabilito dal regolamento di esecuzione:

1. dal personale dell'ispettorato generale per la circolazione e la sicurezza stradale, dell'Amministrazione centrale e periferica del Ministero dei lavori pubblici, della Direzione generale della motorizzazione e dei trasporti e dal personale dell'A.N.A.S.;

2. dal personale degli uffici competenti in materia di viabilità delle regioni, delle province e dei comuni, limitatamente alle violazioni commesse sulle strade di proprietà degli enti da cui dipendono;

3. dai dipendenti dello Stato, delle province e dei comuni aventi la qualifica o le funzioni di cantoniere, limitatamente alle violazioni commesse sulle strade o sui tratti di strade affidate alla loro sorveglianza;

4. dal personale delle Ferrovie dello Stato e delle ferrovie e tramvie in concessione, che espletano mansioni ispettive o di vigilanza, nell'esercizio delle proprie funzioni e limitatamente alle violazioni commesse nell'ambito dei passaggi a livello dell'amministrazione di appartenenza;

5. dal personale delle circoscrizioni aeroportuali dipendenti dal Ministero dei trasporti, nell'ambito delle aree di cui all'art. 6, comma 7;

6. dai militari del Corpo delle Capitanerie di porto, dipendenti dal Ministero della marina mercantile, nell'ambito delle aree di cui all'art. 6, comma 7.

L'elencazione è stata ampliata dall'art. 17 della Legge 127/97, con il quale, nel comma 132, è stata prevista la possibilità da parte dei comuni di conferire con provvedimento del sindaco le funzioni di prevenzione ed accertamento delle violazioni in materia di sosta ai dipendenti delle società di gestione dei parcheggi, limitatamente alle aree oggetto di concessione (ai sensi dell'art. 7, comma 8 C.d.S.).
Al riguardo, la circolare del Ministero degli Interni del 17 agosto 1997 N. 330/A/26467/110/26 ha precisato che rientrano in tale nozione anche i dipendenti di aziende speciali, di enti di gestione comunque denominati ovvero di società private, cui sia stata affidata la sola gestione delle aree di sosta a pagamento. Il provvedimento ministeriale ha inoltre specificato che le funzioni di prevenzione e di accertamento in merito alla sosta ed "alla fermata" dei veicoli sono essenzialmente riconducibili alle violazioni di cui agli artt. 7, comma 15 e 157, commi 5, 6 ed 8 C.d.S. e si estendono anche "alle aree immediatamente limitrofe a quelle concesse, entro lo spazio minimo indispensabile per compiere le manovre necessarie a garantire la concreta fruizione del parcheggio in concessione"(come peraltro è stato anche ribadito dalla circolare 1997 del Ministero degli Interni n. 300/A/55042/110/26 del 25 settembre). Le funzioni di accertamento e prevenzione sono state richiamate nel Decreto Legge 2 novembre 1999, n. 391, nel quale è stata confermata espressamente la competenza, anch'essa propria degli ausiliari del traffico - peraltro già indubbiamente loro attribuita in forza della Legge 127/97 - ad applicare la sanzione accessoria della rimozione (ex art. 158 C.d.S.) nei casi di impedimento all'accesso presso aree di sosta o di ostacoli frapposti allo spostamento di veicoli regolarmente parcheggiati, od anche nell'ipotesi di sosta in seconda fila.
Le stesse funzioni sono state conferite anche ai dipendenti comunali, diversi dagli organi di polizia municipale e da quelli muniti dell'abilitazione di cui all'art. 12, comma 3, C.d.S., relativamente "a tutte le strade del territorio comunale in cui le manovre sono vietate da apposita segnaletica o dal codice della strada o esistono parcheggi o aree di sosta a pagamento" (secondo quanto precisato dalla Circolare del Ministero).
Ai sensi dell'art. 17, comma 133, i medesimi poteri previsti per i dipendenti di società di gestione dei parcheggi sono stati attribuiti al personale ispettivo delle aziende esercenti il trasporto pubblico di persone; ad esso sono altresì conferite le funzioni di prevenzione ed accertamento in materia di circolazione e sosta sulle corsie riservate al servizio5.
Passando all'esame del conferimento dell'incarico agli ausiliari del traffico, si osserva specificamente che il C.d.S. prevede espressamente un esame di qualificazione solo per le categorie indicate all'art. 12 C.d.S.. Tuttavia, il Ministero degli Interni (come chiaramente rinvenuto nella circolare in esame) ha ritenuto necessaria un'adeguata formazione professionale ed una successiva valutazione di idoneità anche per i soggetti indicati nell'art. 17, comma 132 della Legge 127/97; al riguardo infatti si Legge che: "la garanzia della professionalità degli operatori e la funzione che svolgono, richiedono di prevedere l'assenza di situazioni soggettive, che inciderebbero negativamente sulla pubblica affidabilità, corrispondenti a quelle di cui all'art. 15 della l. 55/90, nonché una specifica idoneità psicofisica".
Tuttavia, oltre ciò, la circolare fornisce ulteriori indicazioni riguardo alla competenza ed alle funzioni esercitate dai dipendenti delle società di gestione e dagli Uffici e Comandi preposti alla procedura sanzionatoria, come di seguito riportato:

1. Accertamento e contestazione
All'accertamento effettuato deve sempre seguire la redazione di un verbale di contestazione, ai sensi di quanto previsto dagli artt. 200 e 201 C..d.S. e con i contenuti indicati all'art. 383 del Regolamento di esecuzione e di attuazione del Codice della Strada. Copia dello stesso dovrà essere consegnata al trasgressore se presente al momento dell'accertamento o se sopraggiunto immediatamente dopo. Il verbale sarà comunque gestito direttamente dagli Uffici o Comandi di Polizia Municipale e registrato secondo le regole del citato art. 383, comma 3 del Regolamento di attuazione al C.d.S.;

2. Gestione dei verbali di contestazione
Tutta l'attività di gestione dei verbali, successiva alla loro redazione (notifiche, riscossione6, trattazione ricorsi, messa a ruolo, ecc) è effettuata dagli Uffici o dai Comandi di polizia municipale del comune in cui gli addetti operano. Ai predetti Uffici o Comandi compete anche un'attività di indirizzo, pianificazione e controllo degli accertatori ed una costante assistenza ed organizzazione del servizio da questi svolto.

3. Tessere di riconoscimento e segnali distintivi
L'esigenza di immediata riconoscibilità per l'utenza stradale degli accertatori delle violazioni relative alla sosta od alle corsie riservate, rende necessario che questi siano dotati di una tessera di riconoscimento, che si può anche identificare con quella ordinariamente rilasciata dal comune, dall'azienda o dalla società da cui dipendono e richiede, altresì, che la stessa sia esposta in modo ben visibile.
Per le stesse finalità occorre uno specifico abbigliamento distintivo, naturalmente diverso da quello indossato dal personale di polizia stradale previsto ai commi 1 e 2 dell'art. 12 C.d.S..

3. L'esempio del Comune di Roma

In virtù di quanto previsto dall'art. 22, lett. e), della Legge 142/90, il Consiglio Comunale, con Deliberazione n. 47 del 28 marzo 1996, ha identificato la S.T.A. Società Trasporti Automobilistici - una società per azioni del Comune di Roma, già esistente dal 1918 ed avente ad oggetto la gestione di tutte le attività afferenti il trasporto pubblico collettivo di persone e cose a mezzo di qualsiasi tipo di veicolo nonché l'esercizio di ogni altra attività, anche strumentale, connessa e/o complementare alla mobilità ed al trasporto - come la Società istituzionalmente preposta allo svolgimento delle attività complementari e collegate al sistema della mobilità. Ciò "in coerenza con gli obiettivi di maggiore imprenditorialità e di sviluppo del trasporto pubblico urbano, volti alla trasformazione del modello di mobilità ed al miglioramento del trasporto medesimo in termini qualitativi e quantitativi attraverso il processo di integrazione intermodale e di societarizzazione dei servizi di supporto e complementari approvati con deliberazioni consiliari nn. 170 e 171/95, ed, in considerazione, altresì, della più recente evoluzione normativa...".
Con successivo provvedimento di Giunta Comunale n. 1622 del 21 maggio 1996, alla Società è stata affidata la gestione della sosta con parcheggio regolamentato a tariffa e dei parcheggi pubblici a pagamento. Nel 1997 (deliberazione del 5 agosto n. 3197), in virtù di quanto previsto dal comma 132 dell'art. 17 della Legge 127/97, la Giunta ha altresì attribuito alla S.T.A. le funzioni di prevenzione ed accertamento in materia di sosta limitatamente alle aree oggetto di affidamento. Più precisamente la Delibera ha stabilito che:
"Il personale da adibire alle funzioni di prevenzione ed accertamento dovrà essere in possesso dei seguenti requisiti:

1. Possesso patente di guida cat. "B" o superiore;

2. Titolo di studio della scuola d'obbligo;

3. Assenza di condanne penali e carichi pendenti per reati non colposi

La S.T.A. dovrà organizzare corsi di qualificazione per detto personale ai sensi e per gli effetti dell'art. 12 del Decreto Legislativo n. 285/92.
I corsi suddetti dovranno essere finalizzati alla conoscenza di:

a. norme in materia di disciplina della sosta con particolare riguardo alla disciplina della sosta regolamentata e tariffata (artt. 157, 158 C.d.S., nonché art. 7 per quanto attinente alla disciplina della sosta);

b. compiti di prevenzione ed accertamento delle violazioni in materia di sosta;

c. nozioni sul procedimento sanzionatorio amministrativo;

d. esercitazioni pratiche sull'uso e la compilazione dei moduli per l'accertamento delle violazioni.

La durata dei corsi non dovrà essere inferiore alle 20 ore.
Dopo aver partecipato al corso tecnico - pratico i candidati dovranno svolgere un colloquio per l'accertamento dei requisiti psico - attitudinali e sostenere l'esame di idoneità.
La Commissione giudicatrice nominata dalle Società e Aziende sarà composta tra l'altro da:

1. il Coordinatore del Corso

2. un Dirigente del VII Dipartimento;

3. un Funzionario del Ministero dei LL.PP e/o un Funzionario della polizia municipale

Al personale che avrà superato l'esame di idoneità verrà conferita con provvedimento del Sindaco la qualifica di addetto al servizio di prevenzione e accertamento delle violazioni in materia di sosta".
Dallo svolgimento delle funzioni di prevenzione ed accertamento conferite, quindi, al personale dipendente che ha superato le prove abilitative individuate da tale deliberazione, rinviene l'attività di accertamento delle infrazioni riscontrate e quindi la redazione del conseguente verbale.
La procedura sanzionatoria è, come ribadito dal comma 132 della Legge 127/97 e come già previsto anche dal C.d.S., di competenza degli Uffici o dei Comandi a ciò preposti, ovvero degli Uffici Comunali o degli Uffici o dei Comandi della polizia municipale. Nel caso del Comune di Roma, esso è dotato di un proprio ufficio - l'Unità Organizzativa Contravvenzioni - istituito con ordinanza sindacale n. 538 del 18 luglio 1996 ed allocato presso il Dipartimento II - Politiche delle Entrate. Al riguardo, si precisa che i Dipartimenti, previsti ed istituiti ai sensi dell'art. 5 del Regolamento comunale svolgono compiti di coordinamento per aree funzionali delle unità organizzative, di coordinamento generale delle attività delle Circoscrizioni, nonché di indirizzo, coordinamento e vigilanza sulle funzioni esercitate dalle aziende speciali e dalle istituzioni. L'U.O. Contravvenzioni, autonoma rispetto al Corpo della polizia municipale, provvede alla gestione ed alla elaborazione, secondo un criterio unitario, di tutti gli adempimenti procedurali - amministrativi, contabili e tecnici relativi agli atti di accertamento di violazioni di competenza comunale, punite con sanzione pecuniaria amministrativa, redatti dal personale del Corpo di polizia municipale, da altri organi di accertamento dell'Amministrazione comunale, ovvero dagli organi di polizia di cui all'art. 11 del C.d.S.. L'Unità è autorizzata al trattamento dei dati personali in collegamento con gli Enti interessati (Motorizzazione, Prefettura, A.C.I., ecc.), cura le notificazioni dei verbali e la riscossione degli importi dovuti attraverso un conto corrente postale intestato al Comune di Roma. Le somme riscosse affluiscono direttamente alle Casse del Comune che, in qualità di titolare del procedimento sanzionatorio - amministrativo, è anche l'unico titolare dei proventi scaturenti dall'applicazione delle sanzioni.
L'Unità Organizzativa provvede altresì al recupero delle somme anche nei casi di difficile reperimento degli interessati e nei casi di insolvenza o di ritardato pagamento, e attiva le procedure idonee in caso di accertata morosità. Svolge, infine, le attività di contatto con il pubblico, fornendo al richiedente tutti i chiarimenti e le spiegazioni relativi al procedimento sanzionatorio.

4. La nozione di pubblico ufficiale

Che efficacia probatoria hanno i verbali redatti dall'ausiliario del traffico? I ricorsi al Tribunale hanno subito evidenziato la portata della problematica in discorso. Specificamente, in sede di opposizione alla comminata sanzione amministrativa, i "presunti" trasgressori alle norme del Codice Stradale hanno prontamente contestato la legittimazione degli ausiliari a certificare, tramite la redazione e relativa sottoscrizione di un verbale fidefacente, i fatti da questi constatati e certificati.
E' evidente che la questione sottoposta all'esame dei giudici sottende la possibilità di considerare o meno gli ausiliari del traffico come dei pubblici ufficiali. Per questo motivo, prima di procedere all'esame delle recenti sentenze di giurisprudenza è necessario effettuare un breve excursus in merito a tale qualificazione.

* * * * *

Già nel vigore dell'originaria formulazione, l'art. 357 c.p. era stato interpretato dalla dottrina e dalla giurisprudenza maggioritarie secondo una concezione prevalentemente oggettiva che ancorava la definizione di pubblico ufficiale esclusivamente alla natura della funzione svolta.
L'art. 17 della Legge 26 aprile 1990, n. 86, svincolando la disposizione penale dalla sussistenza di un rapporto di pubblico impiego, ha definitivamente recepito questa concezione8.
Il riferimento ormai codificato a parametri oggettivi di riconoscimento della qualifica pubblicistica è stato influenzato dal lungo processo di privatizzazione che ha interessato la Pubblica Amministrazione. La necessità di un'azione amministrativa improntata a criteri di efficienza propri di un'impresa privata, ha determinato un'evoluzione delle modalità d'intervento dello Stato nell'economia. Per questo motivo si è preferito sempre più ricorrere a moduli privatistici per la costituzione di soggetti giuridici aventi comunque finalità di pubblico interesse.
Alla luce di simili cambiamenti, la nozione di funzione pubblica non poteva che essere svincolata da qualsiasi riferimento nominalistico o soggettivo, che rinviasse di volta in volta la qualificazione pubblica o privata di un soggetto giuridico ad un vero e proprio "elenco" formulato dal legislatore tramite una miriade di disposizioni.
Questi i criteri ispiratori della Legge 26 aprile 1990, n. 86, la quale, quindi, abbandonando la tradizionale ed ormai inadeguata concezione statalistica, ha modificato il testo del previgente art. 357 c.p. prevedendo che: "Agli effetti della Legge penale, sono pubblici ufficiali coloro i quali esercitano una pubblica funzione legislativa, giurisdizionale o amministrativa.
Agli stessi effetti è pubblica la funzione amministrativa disciplinata da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi, e caratterizzata dalla formazione e dalla manifestazione della volontà della pubblica amministrazione e dal suo svolgersi per mezzo di poteri autoritativi e certificativi"
. Stando a tali premesse, la Cass., sez. fer., 19.8.1993, in Giust. Pen., 1994, 1, ha definito pubblico ufficiale il presidente del consiglio di amministrazione di una società per azioni, concessionaria di autostrade, ritenendo che "l'esecuzione di progetti di costruzione di tronchi autostradali, nonché di altre opere inerenti l'autostrada o relative alla sua manutenzione non sono privatizzate per il fatto che vengano poste in essere da soggetti privati, ma conservano la loro natura di attività amministrativa in senso obiettivo, avendo la funzione di assicurare la protezione dell'interesse pubblico, affidata istituzionalmente all'ente concedente e solo per tramite della concessione trasferita al concessionario".
Similmente, il Supremo Collegio12 ha avuto modo di precisare che i dipendenti delle Ferrovie dello Stato, anche in seguito alla modifica dell'Ente in società per azioni, mantengono la qualifica di pubblici ufficiali "allorché, a norma dell'art. 71, comma 2, d.p.r. 11.7.1980, n. 753, provvedono alla constatazione dei fatti e alle relative verbalizzazioni nell'ambito di attività di prevenzione ed accertamento delle infrazioni alla polizia dei trasporti. Infatti l'art. 357 c.p ... ricollega esplicitamente la qualifica di pubblico ufficiale non al rapporto di dipendenza tra soggetto ed ente pubblico, ma ai caratteri propri dell'attività concretamente esercitata dal soggetto agente...".
L'entrata in vigore della Legge 7 febbraio 1992, n. 181 ha comportato ulteriori modifiche.
Seguendo la lettera della norma, così come formulata dalla Legge del 86/90, si sarebbe dovuto dedurre che la qualifica di pubblico ufficiale spettasse solo a chi era, ad un tempo, titolare di tutti i poteri indicati dall'art. 357 c.p.. Tale lettura, tuttavia, aveva una portata pressoché paralizzante considerato che solo in pochissime categorie di soggetti è dato ravvisare la contemporanea titolarità di tutti i requisiti.
Successivamente, intervenuto con intento chiarificatore, l'art. 4 della Legge 181/92 ha modificato il secondo comma dell'art 357 nel modo seguente: "Agli stessi effetti è pubblica la funzione amministrativa disciplinata da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi, e caratterizzata dalla formazione e dalla manifestazione della volontà della pubblica amministrazione o dal suo svolgersi per mezzo di poteri autoritativi o certificativi". Il legislatore ha dunque confermato che "la qualifica di pubblico ufficiale deve essere riconosciuta a quei soggetti che, pubblici dipendenti o semplici privati, quale che sia la loro posizione soggettiva, possano o debbano, nell'ambito di una potestà regolata dal diritto pubblico, esercitare, indipendentemente da formali investiture, poteri deliberativi, autoritativi e certificativi, disgiuntamente e non cumulativamente considerati".
La giurisprudenza di legittimità ha così considerato pubblici ufficiali anche i componenti di commissioni di gara d'appalto (nel caso di specie per la prestazione di forniture alle USL), in quanto dotati di poteri certificativi ed abilitati ad esprimere apprezzamenti tecnici latamente discrezionali. Non solo, il Supremo Collegio ha, altresì, riconosciuto la qualità di pubblico ufficiale "a tutti quei soggetti che, pubblici dipendenti o privati, possono e debbono, nell'ambito di una potestà regolata dal diritto pubblico, formare e manifestare la volontà della Pubblica Amministrazione ovvero esercitare poteri autoritativi o certificativi" (sez VI, 26.8.1997, in Cass. Pen., 1999, 193). Similmente è stato qualificato pubblico ufficiale anche "chi è chiamato a svolgere attività avente carattere accessorio, preparatorio o sussidiario ai fini istituzionali degli enti pubblici, o che abbia anche solo partecipato alla fase di formazione della volontà, ponendo in essere atti istruttori e in genere preparatori, senza che sia necessario che tal atti abbiano efficacia giuridica diretta nei confronti dei terzi" (Cass., sez. VI, 15.5.1998, in Il Sole 24 ore - Guida al diritto, 13.6.1998).

5. La giurisprudenza

La garanzia processuale di tipicità dei mezzi probatori, evidente corollario del principio del giusto processo, induce a rifiutare qualsiasi interpretazione non letterale del testo di Legge che inerisca gli strumenti istruttori a disposizione del giudice e delle parti. Tale esigenza è ancor più avvertita in sede penale, laddove, oltretutto, il principio di legalità - costituzionalmente imposto a tutela del reo - esclude qualunque opera dottrinaria o giurisprudenziale di integrazione alle condotte criminose tipizzate dal codice.
Le vie da percorrere rimangono, allora, soltanto due: o l'ausiliario del traffico è effettivamente un pubblico ufficiale munito di poteri di certificazione e, quindi, in grado di redigere atti pubblici facenti fede fino a querela di falso, o la sua attività di incaricato di pubblico servizio si riduce effettivamente ad una mera segnalazione delle infrazioni commesse alla polizia stradale.
In merito. Allo scopo di dare una risposta esaustiva alla suddetta domanda, è necessario passare in rassegna le sentenze (od ordinanze) emesse in materia negli ultimi mesi. Il Tribunale di Perugia, sent. n. 455 del 5 ottobre 1999, pronunciando su un'opposizione per carenza di poteri avverso un avviso di accertamento redatto e sottoscritto da un ausiliario, ha stabilito che:

L'avviso redatto dagli ausiliari del traffico non è atto pubblico ai sensi degli artt. 2699 e 2700 c.c., competendo ad essi il solo compito di individuare e segnalare le violazioni di sosta e fermata alla polizia municipale. Solo quest'ultima ha il potere di accertare l'infrazione compilando e sottoscrivendo il relativo verbale che è fidefacente fino a querela di falso.

Il giudice perugino ha basato la sua motivazione sulla Circolare Interpretativa del Ministero degli Interni del 25/9/97, la quale avrebbe precisato che l'ausiliario medesimo non svolge funzioni di polizia stradale ai sensi di quanto previsto dall'art. 12 C.d.S.:
Il verbale di accertamento è atto esclusivo dell'agente che lo ha redatto, riferibile alla sua responsabilità di soggetto che ha proceduto al riscontro di comportamenti e che in questa attività valutativa opera in posizione di autonomia persino rispetto alla struttura organizzativa di appartenenza; esso riserva la massima attendibilità a quanto riferito dall'agente di polizia, ma a condizione che lo stesso riferisca circostanze oggettive avvenute in presenza dell'agente medesimo e da lui accertate: l'onere di verbalizzare per iscritto i fatti non può essere delegato ad altri, pena il venir meno della suddetta fede privilegiata.
In relazione al principio di tipicità dei mezzi istruttori (art. 115 c.p.c.) ed alla conseguente inammissibilità, in sede processuale, di dichiarazioni scritte rese da un terzo, l'avvenuta infrazione al Codice Stradale non potrà, quindi, essere provata dalla Pubblica Amministrazione tramite l'esibizione dell'avviso redatto dall'ausiliario. Costui potrà eventualmente solo essere chiamato in qualità di testimone in sede di giudizio di opposizione alle sanzioni amministrative (artt. 22 e ss. C.d.S.), dando luogo ad una prova che, al contrario dell'atto pubblico - fidefacente fino a querela di falso (artt. 2699 e 2700 c.c.), - è sempre soggetta alla discrezionale valutazione dell'organo giudicante (art. 115 c.p.c.).
Pronunciando su una fattispecie antecedente l'entrata in vigore dell'art. 17, l. 127/97, la Corte di cassazione, sez. III, sent. n. 11949 del 25.10.1999, ha statuito che:
E' legittimo l'accertamento effettuato dal Comando dei VV. UU. con la collaborazione dei cosiddetti ausiliari del traffico i quali, senza essere investiti di alcuna funzione di polizia, limitano la loro opera alla rilevazione e segnalazione alle autorità di polizia municipale delle infrazioni stradali.
Mancando i presupposti legislativi del riconoscimento della funzione certificativa in capo ai dipendenti delle società di gestione di parcheggi a pagamento - atteso che prima della modifica intervenuta a seguito della Bassanini bis, tali soggetti non erano comunque tra quelli legittimati alle funzioni di prevenzione ed accertamento di cui all'art. 12 C.d.S. - il Supremo Collegio non poteva che ricondurre l'attività degli ausiliari al più ampio dovere di collaborazione del cittadino privato all'osservanza della legge.
La connotazione necessariamente privatistica dell'attività svolta ha determinato l'assoluta irrilevanza dell'avviso di infrazione a fini probatori.
Il verbale redatto dagli ausiliari del traffico non ha alcuna fede privilegiata. La prova va offerta in virtù delle regole generali fissate in materia dall'art. 2967 c.c., secondo il quale ogni parte deve provare l'assunto da cui intende dedurre conseguenze giuridiche in proprio favore.
Esattamente opposto a quello del Tribunale di Perugia, è l'orientamento del Tribunale di Lecce, sez. II, che nell'ordinanza del 13 settembre 1999 (con motivazione, in realtà alquanto succinta) ha giustificato la legittimazione dell'ausiliario "ad elevare contravvenzioni" limitandosi a richiamare testualmente il comma 132 del citato art. 17:
Poiché chi ha provveduto all'accertamento dell'infrazione stradale risulta abilitato alle funzioni di ausiliare del traffico con provvedimento sindacale, costui è anche formalmente abilitato ad elevare contravvenzioni.
Sicuramente molto dettagliata è invece la motivazione resa dalla Sez. XII del Tribunale di Roma (sent. n. 22862 dell'8.10.1999) che, sebbene abbia accolto il ricorso dell'opponente per un mero vizio formale - non avendo il Comune proceduto al deposito della prova dell'avvenuta notificazione del verbale di violazione entro il termine dell'udienza di prima comparizione delle parti - ha comunque riconosciuto l'efficacia derogatoria ed integrativa dell'art. 17, l. 127/97, rispetto all'art. 12 C.d.S., contestualmente attribuendo all'ausiliario del traffico la qualifica di pubblico ufficiale:
La lettera della nuova norma del comma 132 è chiara e precisa nell'esprimere il concetto di conferimento di una pubblica funzione ad una nuova categoria di persone, dipendenti di società di gestione di parcheggi, funzione coincidente con l'espletamento dei servizi di polizia stradale di prevenzione ed accertamento delle violazioni. Pertanto, in virtù dei canoni interpretativi della Legge stabiliti dall'art. 12 delle Preleggi, i quali consentono di convergere verso un'interpretazione univoca, esauriente e persuasiva in ordine alla potestà della nuova categoria di soggetti ad esercitare poteri autoritativi e certificativi, agli ausiliari del traffico deve essere riconosciuto lo stesso potere accertativo di un pubblico ufficiale.

Il giudice romano, escludendo l'identificazione assoluta del pubblico ufficiale nel pubblico funzionario dipendente da un'amministrazione statale o locale, ha quindi espressamente attribuito efficacia di atto pubblico fidefacente all'avviso redatto dall'ausiliario:
Si deve affermare, in base alla disciplina normativa esistente, il potere dei soggetti compresi nelle categorie specificate nell'art. 17 comma 132 l. 127 del 1997, alle quali appartiente la figura dell'Ausiliare del Traffico, di redigere il verbale di accertamento di un'infrazione al Codice della Strada con l'efficacia probatoria dell'atto pubblico e con la fede privilegiata fino a querela di falso delle attestazioni circa la provenienza dell'atto dal suo compilatore, delle dichiarazioni delle parti debitamente trascritte, dei fatti materiali accertati, avvenuti in presenza del verbalizzante o dal medesimo personalmente compiuti.

Nella citata sentenza, peraltro, l'organo giudicante - accogliendo il ricorso con la sola motivazione che non era stato prodotto l'avviso di ricevimento della notificazione - ha anche esplicitamente riconosciuto la piena legittimità dell'operato della U.O. Contravvenzioni di Roma la quale, in virtù di quanto previsto dall'art. 201 C.d.S., provvede regolarmente alla notificazione dei verbali di accertamento per il tramite della Polizia Municipale, servendosi anche del servizio postale.

Muovendo da ben altre premesse, la sez. XIII del Tribunale di Roma (sentt. nn. 20503; 20514; 20475; 20491 del 25 ottobre 1999) ha riconosciuto a questi soggetti un vero e proprio potere di accertamento e contestazione della violazione. I giudici hanno rigettato i ricorsi attribuendo implicitamente efficacia di prova legale agli avvisi redatti dagli ausiliari ed al contempo qualificando questi ultimi non come pubblici ufficiali ma come incaricati di pubblico servizio:

Avendo l'art. 17 comma 132 della Legge 127/97 consentito ai Comuni di delegare l'attività di prevenzione e accertamento delle violazioni in materia di sosta a dipendenti comunali o di società di gestione, con la finalità precipua di consentire il governo ottimale delle aree medesime, all'ausiliare deve essere necessariamente riconosciuta la qualifica di incaricato di pubblico servizio. Nessun dubbio sussiste perciò sul potere di rilevamento, accertamento e contestazione della violazione da parte di tali soggetti.

Contrariamente a quanto testualmente disposto dall'art. 2700 c.c., è stata quindi ampliata la categoria dei soggetti competenti a redigere atti fidefacenti, forse accogliendo l'interpretazione estensiva della Cassazione penale (sez.V, sent. dell'11 febbraio 1997; sez. II, sent. del 3 dicembre 1990) in merito al reato di falsità in atti pubblici (art. 467 c.p.).

6. Le ulteriori disposizioni legislative: il Decreto Legge 2 novembre 1999 n. 391 e l'art. 68 della Legge Finanziaria

Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di emanare disposizioni volte a ribadire la portata normativa dei commi 132 e 133 dell'art. 17, anche al fine di deflazionare il contenzioso in essere, il legislatore ha compiuto un'operazione di interpretazione autentica diretta a fugare ogni eventuale dubbio sull'ambito operativo degli ausiliari.
L'art. 1 del D.L. n. 391 del 2 novembre 1999 ha, infatti, espressamente disposto che "I commi 132 e 133 dell'art. 17 della Legge 15 maggio 1997, n. 127 si interpretano nel senso che il conferimento delle funzioni di prevenzione ed accertamento delle violazioni ivi previste, comprende, ai sensi del comma 1 lettera e), dell'art. 12 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, e successive modificazioni, i poteri di contestazione immediata nonché di redazione e sottoscrizione del verbale di accertamento con l'efficacia di cui agli articoli 2699 e 2700 del Codice Civile". Il rinvio alle disposizioni civilistiche in tema di atto pubblico ha dunque inequivocabilmente chiarito il valore probatorio privilegiato dei verbali di accertamento. Essendo scontata la portata retroattiva della norma di interpretazione autentica (Cass., sez. I, sen. n. 11235 del 7.11.1998; Cass., sez. I, sen. n. 7297 del 9.12.7297), la quale si limita esclusivamente ad esplicitare il contenuto della disposizione interpretata senza introdurre elementi di novità, il provvedimento è sicuramente applicabile anche ai ricorsi in precedenza pendenti dinanzi al Tribunale.

Per effetto dell'art. 68 della Legge Finanziaria per il 2000, il legislatore ha nuovamente ribadito la natura di pubblico ufficiale dell'Ausiliare del traffico stabilendo che:

1. "I commi 132 e 133 dell'art. 17 della Legge 15 maggio 1997 n. 127, si interpretano nel senso che il conferimento delle funzioni di prevenzione e accertamento delle violazioni, ivi previste, comprende, ai sensi del comma 1, lettera e) dell'art. 12 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, e successive modificazioni, i poteri di contestazione immediata nonché di redazione e sottoscrizione del verbale di accertamento con l'efficacia di cui agli artt. 2699 e 2700 del Codice civile.

2. A decorrere dal 1° gennaio 2000 le funzioni di prevenzione e accertamento previste dai commi 132 e 133 dell'art. 17 della Legge 15 maggio 1997 n. 127, con gli effetti di cui all'art. 2700 del Codice civile, sono svolte solo da personale nominativamente designato dal sindaco previo accertamento dell'assenza di precedenti o pendenze penali, nell'ambito delle categorie indicate dai medesimi commi 132 e 133 dell'art. 17 della citata Legge n. 127 del 1997.

3. Al personale di cui al comma 132 e al personale di cui al comma 133 dell'art. 17 della Legge 15 maggio 1997, n. 127, può essere conferita anche la competenza a disporre la rimozione dei veicoli, nei casi previsti, rispettivamente, dalle lettere b) e c) e dalla lettera d) del comma 2 dell'art. 158 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285.4.

4. Il termine indicato dall'art. 204, comma 1, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, per l'emissione dell'ordinanza - ingiunzione da parte del prefetto è fissato in centottanta giorni.

5. Il decreto Legge 2 novembre 1999 n. 391 è abrogato. Restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base del medesimo decreto Legge n. 391 del 1999".

Tramite la scelta normativa di riaffermare la pubblica funzione dell'ausiliario attraverso la Legge Finanziaria e scegliendo di abrogare il decreto legge, il legislatore ha chiaramente dimostrato la volontà di ribadire l'efficacia probatoria privilegiata dell'avviso di accertamento al di là di ogni eventuale dubbio di costituzionalità sull'esistenza dei requisiti di necessità ed urgenza richiesti dall'art. 77 Cost..

7. Conclusioni

Già l'evoluzione legislativa dell'art. 357 c.p. e gli orientamenti giurisprudenziali decisamente costanti in merito alla nozione di pubblico ufficiale inducono a ritenere che l'Ausiliare del Traffico espleti una vera e propria funzione pubblica avente carattere certificativo. D'altro canto, se si considera che, nelle intenzioni del legislatore, chiaramente esplicate dalla Circolare ministeriale più volte menzionata, "la figura dell'ausiliario è stata prevista al fine di consentire il più razionale impiego del personale che espleta funzioni di polizia stradale nell'attività di prevenzione e repressione di comportamenti più pericolosi aumentando, al contempo, la deterrenza verso tali condotte illecite", la scelta diviene obbligata. Qualora, infatti, il compito degli ausiliari fosse limitato a fornire un semplice notitia criminis alle forze di polizia - le quali sole, sopraggiungendo necessariamente sul luogo della commessa infrazione, potrebbero redigere il verbale e provvedere ai successivi incombenti - sarebbe chiaramente vanificata la finalità precipua di concentrare le forze di polizia medesime in altre operazioni ben più rilevanti.
A fugare ogni dubbio, i recenti interventi legislativi del 1999 hanno espressamente chiarito la natura di prova privilegiata dell'avviso di accertamento redatto dall'ausiliario.
La lettura dei commi 132 e 133 dell'art. 17 della Legge 127/97, si inserisce, allora, nel più ampio contesto di semplificazione del procedimento amministrativo a fondamento dell'intera normativa. La necessità di garantire un'azione amministrativa efficiente, sganciata da quei vincoli di burocratizzazione e lentezza che troppo spesso hanno dato l'idea di una Pubblica Amministrazione improduttiva, ha comportato primariamente l'esigenza di svincolare l'esercizio di pubblici poteri da connotazioni meramente soggettive. I recenti interventi legislativi testimoniano l'ormai raggiunta consapevolezza che il buon andamento della Pubblica Amministrazione si concretizza oltre che in un procedimento trasparente anche e soprattutto in un procedimento rapido.
E' naturale che l'esigenza di "imprenditorialità" sia stata particolarmente avvertita nel settore dei trasporti: la politica della mobilità coinvolge inevitabilmente l'assetto territoriale dal punto di vista urbanistico, ambientale e, soprattutto, sociale. Ed il diritto alla circolazione è sempre strumentale alla vivibilità del territorio.