Corte dei Conti su assunzioni co

Corte dei Conti su assunzioni comunità montane o consorzi

Parere n. 3/2006

Del. n. 3/P

Sezione Regionale di Controllo per la Toscana

composta dai magistrati:

- Pres. Sez. Francesco BATTINI Presidente

- Cons. Gianfranco BUSSETTI Componente

- Cons. Paolo SCARAMUCCI Componente

- Cons. Paolo GIUSTI Componente

- Cons. Vincenzo PALOMBA Componente

- Primo Referendario Carmela MIRABELLA Componente

VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;

VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;

VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;

VISTO il regolamento (14/2000) per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti in data 16 giugno 2000 e successive modifiche;

VISTA la legge 5 giugno 2003 n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;

UDITO nella Camera di consiglio il relatore, Presidente Francesco BATTINI;

PREMESSO

Il Presidente del Consiglio delle autonomie locali della Regione Toscana, di seguito indicato come Consiglio delle autonomie, con note prot. 101/06 del 16 maggio 2006 e prot. 110/06, del 29 maggio 2006, ha chiesto a questa Sezione di esprimersi sui due seguenti quesiti, ritenuti di valenza generale e nel presupposto che le relative risposte potrebbero rivestire interesse per il sistema regionale delle autonomie locali nel suo insieme:

a) nel primo caso, nato da una richiesta avanzata dal Presidente dell’UNCEM Toscana, si richiede se le Comunità montane che abbiano assunto, in applicazione di leggi regionali, le competenze e le funzioni dei consorzi obbligatori di bonifica non costituiti dai proprietari, ivi compresa la utilizzazione di contributi di bonifica a carico dei proprietari stessi, possano ritenersi esonerate dall’applicazione dei vincoli apposti dalla legislazione statale in materia di assunzioni di personale e dalle disposizioni della legge finanziaria 2006 che fissano limiti quantitativi in materia di spese di personale;

b) nel secondo caso, nato da una richiesta avanzata dal Sindaco del Comune di Terricciola, si chiede se un Consorzio costituito nel 2004 tra cinque comuni per l’esercizio di servizi pubblici associati, possa legittimamente assumere personale a tempo indeterminato per coprire vacanze organiche determinate dall’opzione di alcuni dipendenti, interessati a restare nelle dotazioni organiche degli Enti di appartenenza.

CONSIDERATO

1. Deve al riguardo premettersi che l’art. 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003, nel disciplinare con sufficiente grado di dettaglio la funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo della Corte (individuazione dei soggetti legittimati a richiedere il parere e riferimento vincolante alla materia contabile), prevede altresì “ulteriori forme di collaborazione” tra enti autonomi e Sezioni regionali, senza specificarne le tipologie, curando soltanto di ribadire che anche tali forme possono riguardare sia problemi di regolarità contabile, sia aspetti del controllo (meramente) gestionale.

In materia di ulteriori forme di collaborazione si è mossa, in Toscana, la Convenzione recentemente stipulata (16 giugno 2006) tra Sezione regionale di controllo, Consiglio delle autonomie e Giunta della Regione Toscana, Convenzione che tra l’altro consente al Consiglio delle autonomie di richiedere direttamente pareri su temi generali in materia di contabilità pubblica.

Pur con le analogie derivanti dalla semi-identità della funzione e dalla individuazione della materia contabile, la previsione convenzionale introduce una forma nuova e distinta di collaborazione, tale da giustificare il formarsi, riguardo ad essa, di criteri di ammissibilità delle richieste di parere in parte non coincidenti con quelli maturati, ma a proposito della funzione consultiva disciplinata dalla legge, dall’esperienza delle Sezioni regionali e dagli indirizzi della Sezione delle autonomie.

La distinzione tra le due pur similari funzioni è “in re ipsa”, dal momento che il soggetto richiedente è, secondo la Convenzione, il Consiglio delle autonomie (ciò che sostanzialmente può dar voce a soggettività locali diverse da quelle prese in considerazione dalla legge, come, ad esempio, le Comunità montane o i Consorzi tra comuni) e dal momento che l’esplicazione di tale nuova funzione consultiva non può ritenersi, come l’altra, obbligatoria, ma condizionata a valutazioni discrezionali della Sezione.

Né può dimenticarsi che, sulla falsariga di quanto avviene nei rapporti di ausiliarietà intercorrenti tra Sezioni Riunite della Corte e Parlamento nazionale, al Consiglio delle autonomie locali della Toscana, individuato dalla predetta Convenzione quale organo di riferimento della Sezione per le problematiche generali inerenti ai controlli sugli enti locali, può ritenersi oggi consentito chiedere ai rappresentanti della Sezione audizioni, o referti specifici, aventi ad oggetto anche problematiche non strettamente o esclusivamente contabili, come, ad esempio, in tema di schemi legislativi), ferma restando la coerenza anche di tali eventuali richieste con il ruolo istituzionale della Sezione e l’esigenza di non invadere sfere di competenza non proprie.

E’ ovvio, d’altra parte, che tutto ciò avviene o può avvenire in un ambito di applicazione e non di contraddizione con il dettato normativo, dal momento che il richiamato comma 8 dell’art. 7 (l. 131) affida al Consiglio delle autonomie un ruolo di “filtro” delle richieste di parere provenienti da province e comuni (richieste che devono essere presentate “di norma” attraverso il Consiglio) e che, pertanto, le richieste fatte proprie o direttamente presentate dal Consiglio delle autonomie, secondo la Convenzione toscana, presuppongono una istituzionale valutazione della utilità generale del parere richiesto. Ciò costituisce garanzia di rispetto del ruolo istituzionale della Corte, nel senso che la richiesta deve presumersi non motivata da esigenze particolaristiche, come ad esempio avverrebbe ove il parere obbedisse, di fatto, a logiche di controllo preventivo su singoli atti, o dall’intento di precostituire difese in procedimenti giurisdizionali.

2. Tutto ciò premesso, deve chiarirsi che il presente parere viene dalla Sezione espresso nell’esercizio della funzione consultiva prevista dalla Convenzione del 16 giugno 2006, quale ulteriore forma di collaborazione con il mondo delle autonomie locali toscane, nel convincimento che sia condivisibile l’apprezzamento espresso dal Consiglio delle autonomie sulla utilità generale di far conoscere agli enti l’orientamento, nella materia oggetto dei due quesiti, di questa Sezione di controllo.

La Sezione ritiene dunque di esprimersi sulle questioni di carattere generale sottese dalle due richieste, rilevando, seppur ciò sia ovvio, che il parere stesso non può incide sulle autonome e responsabili scelte degli enti locali.

3. Ambedue le richieste di parere devono dichiararsi soggettivamente ammissibili, per le considerazioni appena esposte, ed oggettivamente attinenti alla materia contabile. E’ vero, infatti, che i quesiti, soprattutto quello relativo alle assunzioni del Consorzio, riguardano la gestione del personale, e non i risvolti contabili della materia stessa; ma è anche vero che le norme statali che, nel corso degli ultimi anni, hanno inciso sull’autonomia degli enti dettando disposizioni restrittive in materia di assunzioni e di spesa per il personale hanno ciò fatto nel presupposto, fondato o non fondato ch’esso risulti alla luce della giurisprudenza costituzionale, di dettare in tal modo “principi fondamentali” di coordinamento della finanza pubblica, inesorabilmente attraendo in un’accezione allargata di materia contabile le questioni interpretative attinenti alle norme stesse.

Tale concezione “allargata” della materia contabile è stata da questa Sezione già adottata in una precedente occasione, riguardante una richiesta di parere non “filtrata” dal Consiglio delle autonomie, e merita a maggior ragione di essere qui confermata.

Nell’intento, in questo primo esercizio della nuova funzione consultiva, di ulteriormente motivare l’ammissibilità oggettiva dei due quesiti, può essere utile aggiungere che, nella materia sottoposta al parere, questa Sezione non soltanto può, ma deve esprimersi in sede di controllo, dal momento che l’esercizio di quest’ultimo, avente ad oggetto la sana gestione finanziaria degli enti locali, può e deve condurre la Sezione ad orientarsi, in sede di istruttorie su singole gestioni, sull’interpretazione più attendibile delle norme statali che su tale gestione incidono.

La Sezione, d’altronde, nell’ottica delle “ulteriori forme di collaboratività”, da anni conferisce il massimo rilievo istituzionale proprio all’esigenza di far conoscere all’intera platea degli enti locali toscani gli orientamenti “giurisprudenziali” assunti su questioni generali affrontate in sede di controllo sulla gestione di singoli enti, tra l’altro raccogliendo tali orientamenti in un apposito “documento metodologico”, distribuito a tutti gli enti, e che si avvia presto a divenire un più corposo Manuale del controllo.

Non vi è pertanto ragionevole motivo, ad avviso della Sezione, per non esprimersi in questa sede su quesiti che con ogni evidenza potrebbero e dovrebbero essere affrontati in sede di controllo (ovvero in sede di monitoraggio sulla regolarità contabile degli enti, ai sensi, tra l’altro, dell’art. 1, commi 166 e seguenti, della legge finanziaria del 2006).

4. Nel merito, la Sezione ritiene preliminarmente indispensabile conferire alle disposizioni di legge statale che fissano limiti alle assunzioni di personale ed a quelle che per le spese complessive di personale individuano limiti quantitativi, una interpretazione che tenga conto sia delle finalità dalle disposizioni stesse perseguite, sia del contesto costituzionale che ad esse consente di incidere sull’autonomia degli enti.

Come appena accennato, le disposizioni in parola intendono completare un quadro di definizione di “principi fondamentali” di coordinamento della finanza pubblica, nell’ambito del quale la finalità è quella del contenimento della spesa pubblica, nel tentativo di perseguire per tale strada gli obiettivi imposti dall’appartenenza europea.

Le disposizioni medesime, nate spesso nel contesto affannoso delle annuali manovre finanziarie e destinate ad un’applicazione indiscriminata a soggettività assai diverse e ad una casistica modellata sull’id quod plerumque accidit, abbisognano più che in altri casi di un’interpretazione c.d. di secondo grado, che tenga fermo l’obiettivo perseguito e costituzionalmente lecito, posto che il canone dell’interpretazione che renda la legge conforme a Costituzione e di contenuti non arbitrari è tra quelli abitualmente utilizzati.

Di qui la necessità, ad avviso di questa Sezione, che in ciascuno delle ipotesi prospettate debba anzitutto chiedersi se l’applicazione della norma limitativa, nella sua formulazione apparentemente disinteressata alla varietà della casistica gestionale, conduca o meno ad un contenimento di spesa nell’ambito del settore pubblico e, proprio per tale motivo, possa ritenersi prima facie coerente con il dettato costituzionale e l’intento perseguito, in materia, dalla normativa statale nel suo complesso.

5. La linea interpretativa prescelta conduce a risolvere i due quesiti in maniera diversa:

Nel caso originariamente prospettato dal Comune di Terricciola (quesito b), la costituzione di un Consorzio intercomunale per l’esercizio in forma associata di servizi pubblici può concorrere teoricamente ad ottenere economie di spese; ma ciò sarebbe contraddetto ove alla costituzione del nuovo organismo corrispondesse la possibilità di determinare un aumento complessivo delle unità di personale pubblico in servizio. La previsione della pianta organica del Consorzio deve presumersi effettuata mediante computo delle unità di personale trasferibili alla nuova entità in quanto addette, presso i cinque enti, alle funzioni oggetto di gestione associata. E ciò è senza dubbio dimostrato dalla circostanza che il Consorzio ha temporaneamente operato attraverso personale in posizione di comando. Il fatto che nell’organico del Consorzio si siano create disponibilità per il rifiuto opposto da alcuni dipendenti al trasferimento, può giustificare la proroga o il rinnovo di comandi, ma non legittimare l’assunzione di nuovi dipendenti, ciò che, nel complessivo computo dei dipendenti in forza nel Consorzio e nei comuni che a questo partecipano, si tradurrebbe in un incremento di personale. L’applicazione della norma limitativa può nella specie ritenersi opportuna o inopportuna, ma ha effetti non diversi da quelli che ogni singolo ente sperimenta in proprio. L’interpretazione che si è chiamata “di secondo grado” della norma non sembra in sostanza aprire spazi per legittimare deroghe.

6. Diversa appare invece la fattispecie, descritta al punto a) delle premesse, delle Comunità montana investite delle funzioni proprie dei Consorzi di bonifica ai sensi della legge regionale n. 34 del 1994 e successive modificazioni.

Seppure in un confronto che, nell’uno come nell’altro caso, concerne spese coperte dalle contribuzioni dei consorziati o dai beneficiari del servizio, può rilevarsi che l’affidamento delle funzioni alla Comunità montana appare coerente con obiettivi di contenimento della spesa, dal momento che la costituzione alternativa di uno o più Consorzi (ovvero la istituzione d’ufficio di un Consorzio in ipotesi di difettoso esercizio della funzione da parte della Comunità montana) comporterebbe spese aggiuntive attinenti agli organi del Consorzio stesso (Consiglio dei delegati, Deputazione amministrativa, Presidente, Collegio dei revisori) e relativi staff.

Non è dato tuttavia supporre, in assenza di specifiche disposizioni di legge, che il ricorso alle Comunità montane possa tradursi nell’ulteriore ma ipotetico vantaggio (in termini di spesa, ma non anche di finanza pubblica), di enti chiamati ad esercitare, senza ricorso ad assunzioni, le aggiuntive, pesanti e complesse incombenze che i Consorzi di bonifica affrontano con personale proprio appositamente reclutato.

Nel contesto della legge regionale, la fungibilità tra Comunità e Consorzi sembra essere adombrata dalla previsione, nel bilancio delle Comunità, di “speciali capitoli” di entrata e spesa, costruzione che conduce ad una sorta di bilancio apposito, nell’ambito del quale i contributi di bonifica dei proprietari coprano per intero i costi della funzione, ivi compresi quelli di personale. E in effetti, i regolamenti nella specie approvati dal Consiglio regionale prevedono l’istituzione, nel bilancio delle Comunità montane incaricate, di un “centro di costo” per la gestione delle attività di bonifica, con specifici capitoli di entrata e uscita, a pareggio, separati dai capitoli riguardanti tutte le altre attività. E’ previsto, inoltre, che la Comunità interessata provveda ad individuare la “struttura organizzativa da adibire alla gestione delle attività di bonifica.

Seppur privo di distinta soggettività giuridica, il previsto “centro di costo” è pertanto dotato, sostanzialmente, di autonomo bilancio (ai fini anche della trasparente gestione dei contributi di bonifica e dei relativi controlli provinciali) e di autonoma struttura, venendo a costituire un vero e proprio succedaneo del (o dei) Consorzio di bonifica. La legge regionale, d’altra parte, sancisce che la Comunità montana che supplisce all’esistenza dei Consorzi applica le norme per quest’ultimi dettate, se compatibili con la propria natura.

Ma, in aggiunta a tali considerazioni, si ritiene incongruo presumere che le disposizioni limitative della legge statale possano e vogliano impedire ad un ente l’assunzione di personale da adibire a funzioni obbligatorie nuove ed aggiuntive, con oneri comunque coperti da contribuzioni esterne. Se così fosse, come s’è detto, la disposizione di legge statale verrebbe incostituzionalmente ed arbitrariamente ad ostacolare una soluzione che in sé addiviene a contenimenti di spesa, posto che la sua alternativa istituzionale consiste nella creazione di uno o più Consorzi sostitutivi.

Nei limiti indicati, e tenuto anche conto che i criteri di interpretazione adottati trovano conferme indirette nella disciplina analoga dettata da alcune disposizioni legislative (tra cui il comma 95 della legge n. 311 del 2004, citato negli atti qui trasmessi) e nelle motivazioni esternate da circolari del Ministero dell’economia e delle finanze (n. 8 del 17 dicembre 2006, B3, punti c) ed h), ove si traggono conseguenze dalla neutralità di talune spese in termini di finanza pubblica), la risposta al primo dei quesiti proposti dal Consiglio delle autonomie può essere affermativa.

P.Q.M.

Nelle sopra esposte considerazioni è il parere della Corte dei conti – Sezione regionale di controllo per la Toscana in relazione alle richieste formulate dal Presidente del Consiglio delle autonomie locali della Toscana con note n. 101/06, del 16 maggio 2006, e n. 110/06, del 29 maggio 2006.

DISPONE

che copia della presente deliberazione sia trasmessa al Presidente del Consiglio delle autonomie locali.

Così deciso in Firenze, nella Camera di Consiglio del 10 luglio 2006.

Il Presidente e Relatore

f.to Francesco BATTINI

Depositato in segreteria il 19 luglio 2006.

Il Coordinatore Amministrativo

f.to Pierdomenico Borrello