(a cura di Alberto Gardina)
Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Ufficio del Segretario
generale
A tutti i Ministeri - Gabinetto -
Direzione generale affari generali e
personale
Al Consiglio di Stato - Ufficio del
Segretario generale
Alla Corte dei conti - Ufficio del
Segretario generale
All'Avvocatura generale dello Stato -
Ufficio del Segretario generale
Alle Amministrazioni dello Stato ad
ordinamento autonomo (per il tramite
dei Ministeri interessati)
Al Consiglio nazionale dell'economia e
del lavoro - Ufficio del Segretario
generale
Agli Enti di cui all'art. 70, comma 4,
del decreto legislativo n. 165/2001
Alle Agenzie di cui al decreto
legislativo n. 300/1999 (per il tramite
dei Ministeri interessati)
Agli Enti pubblici non economici (per
il tramite dei Ministeri vigilanti)
e, p.c.
Alla Presidenza della Repubblica -
Segretariato generale
All'Agenzia per la rappresentanza
negoziale delle pubbliche
amministrazioni (ARAN)
Al Ministero dell'Economia e delle
Finanze - Dipartimento della Ragioneria
Generale dello Stato - IGOP
Loro sedi
Premesse.
Il processo di riforma e di modernizzazione delle pubbliche
amministrazioni ha tra i suoi obiettivi anche quello di
razionalizzare le strutture e l'organizzazione secondo i criteri di
funzionalita' rispetto ai compiti e ai programmi di attivita', nel
perseguimento degli obiettivi di efficienza, efficacia, economicita'
ed ampia flessibilita', assicurando il collegamento delle attivita'
tra gli uffici. Il tema dell'organizzazione e delle dotazioni
organiche e' stato riproposto recentemente dall'art. 34 della legge
27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria 2003), mettendo in
rilievo l'esigenza di rivedere le strutture alla luce dei processi
generali di razionalizzazione e del nuovo assetto costituzionale.
Tale previsione non e' limitata temporalmente all'anno 2003, ma
continua a spiegare i suoi effetti per le amministrazioni che non vi
avessero adempiuto, contenendo comunque alcuni principi generali
guida in materia di organizzazione.
Si ritiene opportuno, pertanto, intervenire in questa sede per
ricordare che, nell'adozione dei provvedimenti di ridefinizione e
rideterminazione delle dotazioni organiche del personale, le
amministrazioni dovranno assicurare il rispetto dei principi
organizzativi fissati dal decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
e, in particolare, dei criteri cui ispirare l'organizzazione
individuati dall'art. 2, comma 1, nonche' dei principi contenuti
nella legge 15 maggio 1997, n. 59, in coerenza con quanto stabilito
dall'art. 34, comma 1, lettere a), b), c), della legge n. 289/2002.
Normativa.
Il Dipartimento della funzione pubblica ha diramato linee guida,
istruzioni e modalita' attuative concernenti la rideterminazione
delle dotazioni organiche delle pubbliche amministrazioni con lettera
circolare n. 2125-15 dell'11 aprile 2003 dell'Ufficio per il
personale delle pubbliche amministrazioni, alla quale si rinvia
integralmente e con cui sono state fornite indicazioni, concordate
con il Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della
ragioneria generale dello Stato, al fine di consentire in modo
omogeneo l'attuazione degli adempimenti previsti dall'art. 34 della
legge n. 289/2002, per le Amministrazioni centrali dello Stato e per
gli enti e/o agenzie da esse vigilati, per le aziende autonome e per
gli enti pubblici non economici.
Il predetto art. 34, al comma 1, stabilisce che tutte le
amministrazioni pubbliche, di cui agli articoli 1, comma 2, e 70,
comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, con
esclusione dei Comuni aventi una popolazione inferiore ai 3.000
abitanti, devono provvedere, sulla base dei principi di cui all'art.
1, comma 1, del predetto decreto legislativo, alla rideterminazione
delle dotazioni organiche, tenendo conto, del processo in atto di
riforma dei Ministeri e degli Enti pubblici non economici, ai sensi
della legge 6 luglio 2002, n. 137, della riorganizzazione e
trasformazione degli Enti, ai sensi di quanto previsto dal Capo III
del Titolo III della legge 28 dicembre 2001, n. 448, nonche' del
trasferimento di funzioni alle regioni ed enti locali derivante dalla
modifica del Titolo V della Costituzione, di cui alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, dall'attuazione della legge
15 marzo 1997, n. 59 e successive modificazioni ed integrazioni.
Tali processi di trasformazione assumono, infatti, particolare
rilevanza per l'impatto prodotto sull'organizzazione delle pubbliche
amministrazioni e vanno, pertanto, tenuti in debito conto nel
processo di riprogrammazione e ridistribuzione del capitale umano.
Il comma 2 dello stesso art. 34 pone, ai suddetti fini, due vincoli
tassativi:
il rispetto del principio di invarianza della spesa;
il limite dei posti complessivi di organico di diritto
individuati alla data del 29 settembre 2002 da provvedimenti formali
vigenti.
Il successivo comma 3 stabilisce che, nell'attesa del
perfezionamento dei provvedimenti attuativi di cui al comma 1, sono
provvisoriamente individuate le dotazioni organiche delle pubbliche
amministrazioni in misura pari ai posti coperti alla data del
31 dicembre 2002. In tale provvisoria individuazione devono essere
ricompresi, altresi', eventuali posti per i quali, alla medesima
data, siano in corso di espletamento procedure di reclutamento, di
mobilita' o di riqualificazione del personale.
Ulteriormente, vengono fatti salvi i predetti effetti per
fattispecie derivanti da previsioni normative transitorie, che
obbligano a situazioni organizzative non corrispondenti a definitive
modifiche strutturali (art. 3, comma 7, ultimo periodo, della legge
15 luglio 2002, n. 145 e art. 52, comma 68, della legge n. 448 del
2001), o da provvedimenti di riorganizzazione delle amministrazioni
ai sensi della legge n. 137/2002, il cui iter sia stato gia'
formalmente avviato prima del 31 dicembre 2002.
Applicazione.
A tale riguardo si segnala che, nelle more del completamento delle
procedure di rideterminazione previste dall'art. 34, comma 1, della
legge n. 289/2002, la provvisoria individuazione, operata ex lege,
prevista dal successivo comma 3 ha, comunque, comportato nei
confronti di tutti i destinatari della norma una modifica della
precedente dotazione organica.
Le dotazioni organiche delle pubbliche amministrazioni, quindi,
anche se le stesse non hanno provveduto ad adottare formali
provvedimenti, con i quali abbiano dato atto di tale provvisoria
individuazione, sono comunque quelle previste dal comma 3, del
predetto art. 34, che, come detto, tiene conto dei posti coperti al
31 dicembre 2002 e dei posti per i quali risultino, alla stessa data,
in corso di espletamento procedure di reclutamento, di mobilita' o di
riqualificazione del personale.
Come gia' rappresentato nella predetta lettera circolare
dell'11 aprile 2003 dell'Ufficio per il personale delle pubbliche
amministrazioni, tale formalizzazione e', invece, necessaria ai fini
della successiva rideterminazione, in quanto atto preliminare
all'attivazione del relativo procedimento.
Conseguentemente, tutte le amministrazioni che ancora non hanno
provveduto a tale ultimo adempimento, dovranno tenere conto,
nell'attuazione delle politiche di gestione riguardanti il proprio
personale, della loro attuale dotazione organica, cosi' come
individuata ai sensi dell'art. 34, comma 3. Pertanto, le procedure di
mobilita', di riqualificazione e di reclutamento dovranno essere
attuate in relazione al numero di posti individuati nelle vigenti
dotazioni organiche di ogni singola amministrazione.
Si evidenzia che la proposta di rideterminazione delle dotazioni
organiche da parte dell'amministrazione produce i propri effetti solo
a seguito del perfezionamento dell'iter procedimentale di
approvazione.
Linee guida.
In tale occasione, si ritiene opportuno fornire ulteriori
indicazioni per la predisposizione dei provvedimenti di ridefinizione
e rideterminazione delle dotazioni organiche complessive e delle
relazioni tecniche di accompagnamento agli stessi, richiamando
principi e obiettivi, concordati dal Dipartimento della funzione
pubblica - Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni e
dal Dipartimento della ragioneria generale dello Stato - IGOP.
Tale attivita', infatti, deve rappresentare per l'amministrazione
non un mero atto formale ma un atto di programmazione e
pianificazione che, sulla base della definizione degli obiettivi
generali dell'azione amministrativa, concorre alla definizione di un
sistema complessivamente efficace ed efficiente di gestione delle
risorse. In attuazione del principio costituzionale di buon
andamento, devono trovare applicazione in questa sede, in
particolare, i criteri individuati dall'art. 2, comma 1, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, in materia, nonche' quelli
previsti dagli articoli 6 e 8.
Sotto tale punto di vista, la rideterminazione della dotazione
organica deve, quindi, derivare dalla complessiva analisi dei compiti
istituzionali, effettuata alla luce degli indirizzi programmatici e
tener conto, oltre che delle fondamentali competenze e funzioni che
individuano le missioni dell'amministrazione, anche dei documenti di
programmazione generale quali il Documento di programmazione
economico finanziaria, la legge finanziaria, nonche' di quelli
specifici quali la Direttiva annuale del Ministro, o dell'organo di
direzione politica dell'ente, con cui sono definiti gli obiettivi
annuali dell'amministrazione e dei vari uffici.
Sulla base di tali indirizzi e priorita' puo', pertanto, essere
avviato un processo di pianificazione strategica e di programmazione
operativa diretto a valutare la tipologia degli obiettivi e, in
relazione a questi, la disponibilita' delle risorse finanziarie o, in
alternativa, le modalita' di reperimento delle stesse, nonche'
all'individuazione delle risorse umane necessarie e le modalita' di
utilizzo.
Modalita' attuative.
Alla luce di quanto esposto, le amministrazioni in indirizzo che
ancora non abbiano dato compiuta attuazione agli adempimenti di cui
all'art. 34, commi 1 e 2 della legge n. 289/2002, nell'elaborazione
della proposta di rideterminazione della dotazione organica, dovranno
provvedere ad un'analisi degli effettivi fabbisogni come sopra
delineata, nella quale tenere conto dei principi individuati
dall'art. 34, comma 1, lettere a), b) e c) della predetta legge, e,
quindi, anche dei seguenti aspetti che comportano per le pubbliche
amministrazioni variazioni in diminuzione alle proprie dotazioni
organiche:
a) processi effettuati, o in atto, di privatizzazione e
opportunita' di esternalizzazione di servizi, ai sensi dell'art. 36
della legge n. 448/2001;
b) processi di informatizzazione della pubblica amministrazione
con riferimento a quanto evidenziato nelle linee guida in materia di
digitalizzazione dell'amministrazione per l'anno 2004 (per es. la
diffusione del protocollo informatico, l'e-procurement);
c) trasferimento di funzioni ad altri livelli di governo.
La proposta dovra', inoltre, essere accompagnata, oltre che dal
formale provvedimento di individuazione provvisoria ai sensi
dell'art. 34, comma 3, della legge n. 289/2002, da una relazione
tecnica illustrativa che evidenzi, in particolare:
1) gli eventuali nuovi processi attribuiti all'amministrazione;
2) i processi trasferiti a regioni ed enti locali o, comunque,
non piu' esercitati;
3) gli obiettivi indicati con la direttiva annuale del Ministro o
dell'organo di direzione politica dell'ente;
4) una quantificazione delle risorse necessarie, anche in termini
finanziari, relativa all'analisi degli effettivi fabbisogni di
personale, che comunque contenga un raffronto alla dotazione organica
vigente al 29 settembre 2002;
5) i dati disponibili sul controllo di gestione.
Per quanto riguarda, in particolare, il punto 4, la quantificazione
delle risorse umane necessarie per la prosecuzione dell'attivita'
dovra' essere effettuata in relazione alla programmazione triennale
dei fabbisogni di personale, tenendo anche conto del piano annuale di
formazione, di cui all'art. 7-bis del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165. Pertanto, a tal fine, occorrera' fare riferimento ai
dati e alle relazioni degli organi di controllo interno di cui al
decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286.
Si ricorda, inoltre, la disposizione di cui all'art. 5, comma 3,
del predetto decreto legislativo n. 165/2001, secondo cui «Gli
organismi di controllo interno verificano periodicamente la
rispondenza delle determinazioni organizzative ai principi indicati
all'art. 2, comma 1, anche al fine di proporre l'adozione di
eventuali interventi correttivi e di fornire elementi per l'adozione
delle misure previste nei confronti dei responsabili della gestione».
E' opportuno, anche, ricordare che l'art. 6 del decreto legislativo
n. 165/2001 prevede tra gli atti preliminari e necessari alla
definizione delle dotazioni organiche da parte delle amministrazioni
pubbliche, oltre alla verifica degli effettivi fabbisogni, la
consultazione delle organizzazioni sindacali rappresentative.
Pertanto, ogni amministrazione, essendo tenuta ad operarvi in via
diretta, ne deve comunque dare atto nella proposta di
rideterminazione, allegando la relativa documentazione.
Per quanto riguarda le proposte di rideterminazione derivanti, in
particolare, da un'analisi dei fabbisogni effettuata sulla base della
ricollocazione di alcuni compiti tra diversi livelli di governo
derivanti dall'attuazione del Titolo V della Costituzione, appare,
inoltre, necessario che le amministrazioni in indirizzo osservino i
principi dettati in materia di contenimento della spesa, in coerenza
con gli obiettivi fissati dai documenti di finanza pubblica, sia pur
in presenza di eventuali variazioni delle tipologie professionali
necessarie al proseguimento delle attivita' istituzionali.
Sulla base di quanto esposto e' opportuno, quindi, che le proposte
di rideterminazione della dotazione organica che non apportano
significative riduzioni a quella vigente al 29 settembre 2002, limite
fissato dall'art. 34, comma 2, debbano recare motivazioni
approfondite nel dettaglio sull'iter seguito per giungere alla
quantificazione proposta e sulle ragioni che giustificano tale
decisione.
Conclusioni.
Pertanto, le proposte di rideterminazione delle dotazioni organiche
delle amministrazioni in indirizzo dovranno essere accompagnate:
dal formale provvedimento di individuazione provvisoria;
dalla documentazione relativa all'avvenuta consultazione delle
organizzazioni sindacali rappresentative;
dalla relazione tecnica, contenente, in particolare, gli elementi
indicati ai numeri da 1 a 5 del precedente paragrafo.
Roma, 4 marzo 2004
Il Ministro per la funzione pubblica
Mazzella
Registrato alla Corte dei conti il 5 aprile 2004
Ministeri istituzionali, Presidenza del Consiglio dei Ministri,
registro n. 3, foglio n. 186